点击进入》
您的当前位置: 首页 > 政务公开 > 重要文件

地震灾害风险防治体制改革顶层设计方案

发布时间:2019-12-04 15:37:09 来源:中国地震局震害防御司
【字号: 打印

  为深入贯彻落实习近平总书记关于防灾减灾救灾系列重要论述、提高自然灾害防治能力重要讲话和相关重要指示精神,落实中共中央、国务院《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》要求,按照中国地震局党组关于全面深化改革的指导意见等新时代事业发展“四梁八柱”的要求,以地震灾害风险防治领域存在的突出问题为第一导向,以地震灾害风险防治为主线,坚持预防为主,努力把自然灾害风险和损失降至最低。

  一、形势与挑战

  我国是世界上地震灾害最为严重的国家之一。随着社会主义现代化建设快速发展,人口和经济的集约化程度越来越高,城市和工程系统更加易损,地震次生灾害和衍生灾害风险不断增强,灾害链条不断延伸,地震灾害风险防治形势更加严峻和艰难,地震灾害对经济社会可持续发展和人民美好生活的威胁与影响更加深重,防震减灾为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴提供地震安全服务更加迫切和必须。

  2016年7月28日,习近平总书记在河北唐山考察,全面阐述了新时期防灾减灾救灾要 “坚持以防为主、防抗救相结合,坚持常态减灾和非常态救灾相统一,努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变,从应对单一灾种向综合减灾转变,从减少灾害损失向减轻灾害风险转变”。中央全面深化改革领导小组第28次会议,审议推进防灾减灾救灾体制机制改革,再次阐述了“两个坚持,三个转变”的工作方针,并强调必须牢固树立灾害风险管理和综合减灾理念,全面提高国家综合防灾减灾救灾能力。2016年12月19日,中共中央、国务院印发《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》,强调提出“更加注重灾害风险管理,更加注重综合减灾,更加注重分级负责、属地管理,更加注重发挥市场机制和社会力量作用”的“四个更加注重”工作要求。

  党的十九大提出了习近平新时代中国特色社会主义思想,对新时代地震灾害风险防治提出新要求。2018年10月10日,习近平总书记主持召开中央财经委第三次会议,对提高自然灾害防治能力进行专题研究,专题部署,并发表重要讲话,深刻阐述提高自然灾害防治能力的重大意义、工作方针、指导思想、基本原则和重点任务。提高自然灾害防治能力,要全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神,牢固树立“四个意识”,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,坚持以人民为中心的发展思想,坚持以防为主、防抗救相结合,坚持常态救灾和非常态救灾相统一,强化综合减灾、统筹抵御各种自然灾害,还要做到“六个坚持”的基本原则,实施自然灾害防治“九项重点工程”。

  习近平总书记关于防灾减灾救灾系列重要论述和提高自然灾害防治能力重要讲话,站在国家公共安全、构建人类命运共同体和实现“两个一百年”奋斗目标的高度,思想深邃、内涵丰富、意义深远,是新时代防灾减灾救灾发展思路的重大创新,是实现防震减灾事业科学发展的强大思想武器和行动指南,为新时代防震减灾事业改革发展指明了方向,提供了遵循。

  为防范化解重特大安全风险,健全国家公共安全体系,整合优化应急力量和资源,在2018年中央和国务院机构改革中组建了应急管理部,中国地震局划归应急部管理,为地震灾害风险防治提供了良好机遇和更大舞台。

  鉴上所述,中国地震局党组决定推动地震灾害风险防治体制改革,全面贯彻落实习近平总书记防灾减灾救灾系列重要论述精神和中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的要求,努力把自然灾害风险和损失降至最低。

  二、存在问题

  推进地震灾害风险防治体制改革,务必坚持问题导向、需求导向和目标导向。我国地震灾害风险防治工作历经四十多年发展,取得了长足进步,然而对标新时代新形势新要求,依然存在不平衡、不充分和不适应等诸多问题,主要表现在以下几个方面。

  (一)思想理念认识不到位。对新时代地震灾害风险防治新形势新要求新理念把握不透,内涵定位认识不清,尚未突破“重救灾、轻减灾”“重减少灾害损失、轻降低灾害风险”等传统思想观念的束缚,缺乏风险管理理念和底线思维,没有把防范化解地震灾害风险管理放在经济社会发展全局的高度,统领事业改革发展,真正解决好“为了谁”“依靠谁”“我是谁”的问题。

  (二)体制机制不完善。地震灾害风险防治法律法规、标准规范未成体系,配套规章制度严重匮乏。组织体制建立刚刚起步,中央地方事权交叉重叠,地方政府主体责任不够明确细化且落实不到位,地震部门专业主导作用和各行业部门监督管理责任担当存在较大差距,政府、社会和个人的地震灾害风险共担机制尚未建立,社会力量参与和市场机制发挥不够,未形成全社会齐抓共管的有效合力。

  (三)业务体系不健全。地震灾害风险防治业务单一化、碎片化、同质化,力量分散,各自为战,未形成专业化、职业化、现代化的“正规军”。地震灾害风险防治调查、评估、治理、服务等四大业务的内涵定位、业务流程、标准规范尚未构建到位。业务链条不完整,业务领域拓展不够,对地震引发的滑坡、泥石流、海啸、心理损伤和经济社会影响等次生衍生灾害缺乏有效的防治手段,科学高效的全过程地震灾害风险防治体系尚未形成。

  (四)公共服务严重滞后。防震减灾公共服务供给不足,服务产品欠缺,服务模式落后,服务标准匮乏,服务能力较低,服务体系尚未健全,社会化、市场化程度低,信息化水平不高,基础设施建设滞后,科技成果服务转化不够,难以满足人民群众日益增长的地震安全服务需求。防震减灾科学普及缺乏统一教材,缺少喜闻乐见的精品,针对性和有效性不强,科普投入不足,队伍有待加强,公众防震减灾意识较差,应急避险和自救互救能力不强。防震减灾公共服务距离普惠化、智能化、精准化还有巨大差距。

  (五)人才科技支撑不够。人才队伍不适应地震灾害风险防治业务需求。领军人才匮乏,骨干团队支撑业务发展能力不强,基层队伍能力整体不足。成果转化的激励分配政策不到位,科研人员创新活力有待充分释放。大多数业务核心关键技术尚未突破,装备和技术标准化规范化水平不高。科研成果业务化程度低,业务与科研衔接不够,跟踪国际前沿动态不紧密,大数据、人工智能和减隔震等高新技术尚未有效应用,新型工程结构地震易损性、震害机理尚未完全掌握,统筹国内外科研院所、高校、企业等各方面资源能力不足,科技创新对业务支撑率偏低。

  实践表明,地震灾害风险防治环境和条件发生着深刻变化,深层次的矛盾和问题日益凸显,面临的发展改革和压力日益加大,已经到了“不改革不行,改革慢了也不行”的境地。通过深化改革,解决业务的主要矛盾和深层次问题,补齐发展短板和不足,找准深化改革的突破口,抓住主要矛盾和矛盾的主要方面,坚持试点先行,鼓励大胆探索实践,激发内生动力,释放发展活力,形成体系完备、科学规范、运行高效的地震灾害风险防治体制机制。

  三、总体要求

  地震灾害风险指一定条件下和一定时期内地震发生及由其造成伤害、损失或不利影响的可能性。地震灾害风险不仅与地震本身有关,而且与人文和生态环境的脆弱性和暴露度关系更加密切,呈现从直接灾害向次生灾害、衍生灾害等多风险演化的新趋势,从传统的人员伤亡和建设工程破坏,向影响经济发展和社会稳定渗透扩展的新动向。

  中国特色社会主义进入新时代,地震灾害风险防治必须立足实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的地震安全需要,把各项工作做在灾害发生之前。工作导向上,从以地震灾害结果为导向,转变为以地震灾害成因为导向,认识上进一步深化;工作策略上,从被动防灾救灾转变为主动防范地震灾害,理念上发生转变;工作阶段上,从侧重地震灾害发生之后,转变为注重地震成灾之前,防范上将关口进一步前移;工作措施上,从针对、关注地震损失的大小,转变为基于地震灾害发生的可能性及其风险大小,措施上进一步精准发力。

  (一)指导思想

  以习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神为指导,深入贯彻落实习近平总书记关于防灾减灾救灾系列重要论述和提高自然灾害防治能力重要讲话精神,以“两个坚持”“三个转变”为根本遵循,坚决落实好自然灾害防治工作“六个坚持”基本原则和“九项重点工程”,坚持问题导向,着力推动从过度倚重地震安全性评价的传统管理向地震灾害风险管理转变,努力构建新时代地震灾害风险防治体系,全面提升我国地震灾害风险防治能力,为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴提供有力保障。

  (二)改革目标

  通过地震灾害风险防治体制改革,实现震害防御从过度倚重地震安全性评价的传统管理向地震灾害风险管理转变,地震灾害风险防治组织体制更加完善,工作机制更加健全,业务体系更加完整,职责任务更加清晰,社会力量和市场机制作用充分发挥,地震灾害风险防治公共服务水平显著提升,“党委领导、政府主导、部门协同、社会参与、法治保障”的地震灾害风险防治格局更加完备,地震灾害风险防治能力全面提高。

  四、改革内容

  地震灾害风险防治体制改革的核心就是坚持问题导向,紧扣社会需求,聚焦发展目标,着力解决地震灾害风险防治领域的突出问题,补齐事业短板。改革的任务和内容包括创新体制机制,构建新型业务体系和任务格局,建立地震灾害风险防治管理信息系统(ERMIS),实现地震灾害风险防治重点领域改革率先突破。

  (一)创新地震灾害风险防治体制机制

  优化政策环境,创新管理体制和运行机制,明确央地统一、分级负责的政府监管责任,完善专业主导、行业共治的协同机制,实现政府、社会、个人风险共担,提供普惠精准、智慧高效的公共服务,形成“党委领导、政府主导、部门协同、社会参与、法治保障”的地震灾害风险防治格局。

  1.建立地震灾害风险防治制度体系

  适应新形势新要求,在《防震减灾法》《突发事件应对法》《城市规划法》《标准化法》等框架下,按照法律法规、标准规范、规章制度三个层面,构建横向协同、纵向贯通、科学严谨的制度体系。坚持立改废并举,适应国家防灾减灾救灾新理念、新思想和新要求,进一步完善国家法律、行政法规和地方性法规等地震灾害风险防治法律法规体系。修订《地震安全性评价管理条例》,制定《地震灾害风险防治条例》,协助相关部门制定《建设工程抗震条例》《地震巨灾保险条例》。

  建立地震灾害风险防治相关规程、规范、地方标准、行业标准、国家标准等协调互补、层级明晰的标准体系,通过地震灾害风险防治标准化管理履行政府职能,规范地震灾害风险防治行为。地震灾害风险防治标准体系覆盖地震灾害风险防治调查、评估、治理、服务各个环节,规范仪器设备、业务流程、数据信息、质量要求、成果产出、业务定额、咨询和公共服务等,指导全社会科学规范应对地震灾害风险。

  围绕满足地震灾害风险防治领域多元需求,强化法律法规配套规章制度建设,形成涵盖地震灾害风险防治各层级的规章制度,包括相关国家政策文件、行业和地方规章制度,以及各级地震部门规章制度。

  2.完善央地统一、分级负责的政府监管责任体系

  政府管理实行分级负责、属地为主的原则,明确中央和地方各级政府地震灾害风险防治的事权划分,进一步细化各级政府的职责权限和管理模式。在国务院抗震救灾指挥部的统筹指导和综合协调下,会同国务院相关部门,强化全国地震灾害风险防治宏观管理、政策制度制定、全面监督管理和惩戒问责职责,建立科学合理的地震灾害风险防治政府绩效管理评估指标体系和逐级评估通报、督察和问责机制,对各级政府地震灾害风险防治履职情况进行评估评价和考核监督。

  各级地方政府在地震灾害风险防治中发挥主体作用,承担主体责任。切实发挥省级防震减灾工作领导小组职责,加强对省、市、县地震灾害风险防治工作的统筹指导、综合协调和监督管理,层层落实政府绩效管理、评估通报和督查问责。

  3.完善专业主导、行业共治的风险防治管理机制

  以法律法规为依据,厘清地震灾害风险防治各相关部门的职责权限。中国地震局作为国务院地震灾害风险防治工作的主管部门,履行专业主导作用,制订防震减灾规划,完善法律法规制度体系,指导统筹协调地方政府、行业部门和社会力量共同开展地震灾害风险防治工作。发改、住建、能源、水利、交通和工信等相关行业部门充分发挥在政策、制度、规划和资金落实等方面的主管和推动作用,落实相关行业工程安全管理主体责任和地震灾害风险防治工作主要责任、协同责任、配合责任和共同责任。

  地震灾害风险防治相关部门通力合作,全面实现信息和资源共享,做到部门间有关法律法规和标准制度相互配套、无缝衔接。通过信息化互连互通,建立跨部门监管统一平台,提高监管效率和水平,形成在大应急新形势下的地震灾害风险防治齐抓共管新局面。

  4.建立政府、社会、个人风险共担机制

  通过有效改革,改变我国在地震灾害救助、灾后安置和恢复重建等方面基本由中央和地方财政支持的政府主导模式。基于我国地震灾害频发的现实国情,学习借鉴美、欧、日等国外相关先进经验,明确政府、社会和个人在地震灾害风险防治和救助中各自的责任和义务,进一步强化社会和个人的防灾意识、能力和准备。坚持鼓励支持、引导规范、效率优先、自愿自助原则,制定社会力量参与地震灾害风险防治的规章制度,搭建相关学会、协会和企事业单位等社会组织、志愿者参与的协同联动机制,构建多方参与的社会化工作格局。国家发挥市场机制作用,坚持政府推动、市场运作原则,设立地震保险基金,建立应对地震灾害的金融支持体系,加快推进地震巨灾保险,逐步形成财政支持下的多层次地震巨灾风险分散机制,降低政府支出比例。地震部门为地震保费厘定和保险理赔提供业务服务,为震后实施保险赔偿提供技术支撑,同时强化宣传教育,增强全社会地震灾害风险防范意识,提高地震保险的覆盖率。保险公司采用市场化运作和再保险风险转移手段,借助资本市场分散巨灾风险,协助政府开展风险管理。投保人在震后及时获得应有补偿,降低地震灾害风险。

  5.建立普惠精准、智慧高效的风险防治公共服务机制

  致力于以人民为中心,满足人民对地震安全的美好向往,推动地震灾害风险防治公共服务改革,不断扩大公共服务的覆盖面和服务对象,增强公共服务意识,强化公共服务职能,拓展公共服务内涵,丰富公共服务产品,创新公共服务方式,提高公共服务效能。

  开展地震活动断层探察、地震风险评估、工程振动检测、减隔震应用等技术咨询服务,为建设工程选址、城乡规划和工程抗震设防提供服务。发挥专业优势,完善地震风险模型,为社会提供地震风险信息服务,为地震灾害风险防治地区差异性方案提供支持。

  建立健全新时代防震减灾科学普及机制。加强开放合作,完善与宣传、科技、教育、科协等部门的协同机制,合力开展防震减灾科学普及教材编制、精品创作、品牌建设、资源共享、队伍建设和重大活动。完善政府购买防震减灾科普服务的政策标准,激发社会资源和市场主体潜力,广泛动员社会力量参与防震减灾科学普及。建立科技成果科普转化机制,推动最新地震科技创新成果向科普产品的转化。依托全民科学素质行动建立公民防震减灾科学素质调查评估机制,动态掌握防震减灾科学普及效能。

  (二)建立地震灾害风险防治业务新体系

  坚持地震灾害风险防治的问题导向、需求导向和目标导向,建立以地震灾害风险调查、评估、治理、服务为主线,以法治建设为保障、科技创新为驱动、人才队伍为支撑,以地震灾害风险防治管理信息系统(ERMIS)为依托的新时代地震灾害风险防治业务体系。

tu

  图1.地震灾害风险防治业务体系架构

  1.地震灾害风险调查

  以摸清我国地震灾害风险底数为目标,完善工作机制,组织开展系统化的地震灾害风险调查业务工作,查清房屋设施等主要承灾体的抗震性能,开展地震活动断层探察和海洋地震风险基础探测,掌握断层分布、活动特征和地震工程地质条件,为高效科学开展地震风险防治奠定基础。

  (1)房屋设施地震风险调查

  查明全国城乡住宅和电力、交通、供水、通信、燃气等生命线工程系统以及危化品厂库、核电设施、输油气管线、大型水库、高速铁路、高速公路等主要建构筑物场地条件、结构类型、建设年代、设防水准、维护加固历史、使用功能和使用现状等基础数据,全面掌握城乡房屋建筑地震风险基础信息并动态更新。

  (2)地震活动断层探察

  开展全国陆域深部地震构造环境探察及地震活动断层精细探察,产出地震活动断层空间展布、近断层强地面震动预测结果、大地震三维震源模型库、避让对策等产品,编制不同尺度和精度的地震构造图、地震活动断层分布图,评价地震活动断层的危险性和危害性。结合活动断层探察结果,调查评价新型工业活动可能造成的地震风险。

  (3)海洋地震风险基础探测

  在我国相关海域开展地震活动断层探察、地震工程地质条件调查,由近及远逐步查清周边海域地震构造环境及海底沉积层特征,建立大地震震源模型库、海底沉积层速度结构模型、典型静力学与动力学参数模型库,编制周边海域地震构造图及地震工程地质条件分布图。

  (4)地震工程地质条件调查

  综合运用典型场地钻孔测试、场地背景噪声探测、土样动力特性测试等宏观、微观手段开展全国陆域地震工程地质条件调查,产出不同尺度和精度的土层速度结构模型、盆地结构模型、不同地区典型土层静力学与动力学参数模型库,评价场地土地震动影响特征,编制不同比例尺的地震工程地质条件分布图及场地地震动影响系数分布图。

  2.地震灾害风险评估

  基于地震活动断层和潜在震源特性、工程场地特征、房屋设施抗震能力等地震灾害风险基础信息,研发面向不同尺度精度需求的各类地震灾害风险评估产品。

  (1)重大工程地震风险评估

  根据对重大工程场址和场址周围的地震与地震地质环境的调查,场地地震工程地质条件勘测,通过地震地质、地球物理、地震工程等多学科资料的综合评价和分析计算,按照工程类型、性质、重要性,科学合理地给出工程抗震设防要求相应的地震动参数,以及场址的地震地质灾害预测结果。

  (2)区域性地震风险评估

  针对开发区、高新区、城市整体改造区域和企业集中建设区等区域开展地震风险评估工作,其成果直接应用于区内除必须单独开展地震风险评估的重大工程以外的新建、扩建、改建建设工程选址、抗震设防要求确定、地震风险评估,也适用于该区发展规划、国土利用规划及地震灾害风险防治等工作。

  (3)地震灾害风险区划

  建立和完善地震危险性基础模型库、地震动参数预测模型、地震动参数局部场地地形调整模型,以概率地震危险性分析方法,编制我国大陆及相关海域高精度、多概率、宽频带地震动参数区划图。

  基于地震动参数区划图结果及地震活动断层探察、地震工程地质条件调查、地质灾害隐患调查等基础数据,评价地震地质灾害危险性及危害性,编制高精度全国及区域地震地质灾害区划图。

  完善建构筑物抗震性能评价指标体系,建立各类房屋设施地震易损性模型库,优化基于物理力学模型的房屋设施地震破坏数值模拟方法,以地震动参数区划图、近断层强地面运动预测等为输入,系统性评价各类房屋设施及重大工程地震破坏风险及其导致人员伤亡和社会影响,编制地震灾害风险区划图。

  (4)地震灾害风险防治区划

  基于地震灾害后果控制,确定全国不同地区承灾体抗御地震灾害的性能目标和控制目标,建立地震灾害风险防治分类、分区、分级评估指标体系,基于地震监测预警能力、应急处置能力、救援救助能力、社会力量参与能力、经济发展水平、社会治理能力等因素综合评估区域防震减灾能力,提出全国及地震易发区的多级、多性能水准地震风险防治的目标控制和措施要求,编制地震灾害风险防治区划图。

  3.地震灾害风险治理

  依据地震灾害风险调查和评估结果,推动各级政府、有关行业企业和社会公众在规划选址、抗震设计、抗震加固、应急避难场所规划等方面开展地震灾害风险治理,提升地震安全水平。

  (1)抗震防灾规划

  编制城市抗震防灾规划并纳入城乡规划管理体系,从抗震防灾层面优化城市总体布局,确定不同区域抗震设防标准、防御目标以及抗震建设、基础设施配套等抗震防灾规划要求与技术指标。开展城市用地抗震适宜性划分,提出城市规划建设用地选择与相应的城市建设抗震防灾要求和对策,制定重要建筑、超限建筑,新建工程,基础设施规划布局、建设与改造,建筑密集或高易损性城区改造,应急避难场所及疏散通道的建设与改造等抗震防灾要求和措施,并对规划的实施开展监督检查。

  (2)新建住宅和公共设施抗震设计

  科学确定建设工程必须达到的抗御地震破坏的准则和在一定风险水准下抗震设计采用的地震烈度或地震动参数,并对抗震设防要求的落实情况进行监督检查。一般建设工程利用地震动参数区划、地震活动断层探察和地震地质灾害调查结果进行工程选址,确定抗震设防标准;位于区域性地震风险评估工作范围的房屋建筑和城市基础设施,采用区域评估结果进行工程选址,确定抗震设防标准;重大工程和可能发生严重次生灾害的建设工程进行地震风险评估,根据评估结果,进行工程选址,确定抗震设防标准。

  严格按照抗震设防要求和建设工程强制性标准,开展科学设计,确保新建、改建、扩建建设工程达到抗震设防标准,有效控制新增地震灾害风险。

  (3)地震易发区房屋设施抗震加固

  建立健全地震易发区房屋设施加固政策体系、技术体系和标准体系,在地震灾害风险调查和重点隐患排查工作基础上,全面开展居民小区、大中小学校、医院、农村民居,以及重要交通生命线、电力和电信网络、水库大坝、危化品厂库、重要军事设施的抗震加固,确保房屋设施达到现行抗震设防要求。

  (4)应急避难场所规划和恢复重建规划

  为应对突发性地震灾害事件,选择公园、绿地、广场、体育场、室内公共的场、馆、所和地下人防工事等作为场址,按照应急避难场所建设相关标准,规划、建设应急避难生活服务设施,作为居民紧急疏散、临时生活的安全场所,构建布局合理的应急避难场所体系,提升城乡抗震防灾能力。

  依据地震灾害风险区划,按照预设地震事先编制恢复重建规划预案。震后全面准确调查,评估地震灾害风险变化,产出地震灾害损失。同时基于恢复重建规划预案,进一步有效避让地震活动断层和次生灾害隐患,科学确定恢复重建区抗震设防标准,确保新建城乡建筑、重大工程、生命线工程的抗震能力和安全水平,编制灾后恢复重建规划。

  (5)抗震新技术应用

  组织开展消能减震、隔震等抗震新技术和相关材料研发推广,鼓励研发减隔震新材料、新装置,在重大工程、可能发生严重次生灾害的建设工程上开展地震安全检测与健康诊断,广泛应用安全检测、诊断和处置装置。结合韧性城乡建设,推广应用抗震新技术,提高工程抗震能力。

  4.地震灾害风险服务

  通过建设和运行全国统一的地震灾害风险信息管理与服务系统,实现地震灾害风险调查、评估及治理信息数据的及时汇集、交换、处理和服务,面向各级政府、有关行业企业、社会公众提供普惠化、智能化、精准化的数据、资料、图件等产品服务。

  (1)地震灾害风险预警

  在开展地震灾害风险区划基础上,建立地震灾害风险评估模型,开展地震灾害全过程动态模拟,及时更新相关数据,实现地震灾害定量化风险动态评估,同时在重大工程布设结构地震安全检测和健康诊断系统,实时监控重大工程的运行安全风险,及时提供重大灾害风险分级分类信息,实现从单一震情预警向地震灾害风险预警转变。

  (2)防震减灾科学普及

  强化防震减灾科普阵地建设,依托各级各类公共科技场馆建设集研学、参观、体验、训练于一体的防震减灾科普基地。编制科学权威的防震减灾科普教材,推进纳入国民教育体系。繁荣防震减灾科普作品创作,制作更多公众喜闻乐见、通俗易懂、具有广泛影响力传播力的图书、影视、文艺、动漫、游戏等作品,形成围绕地震基础知识、地震灾害风险防范、地震科学技术的科普作品体系,适应不同对象、不同需求。打造科普活动品牌,持续推进防震减灾科普“进学校、进机关、进企事业单位、进社区、进农村、进家庭”及知识大赛、作品大赛、讲解大赛、地震大讲堂等活动。打造科普传播新名片,依托院士、知名专家、青年学者组建高端“防震减灾科学传播师”队伍,推进“互联网+防震减灾科普”,加强新媒体平台建设,持续推进防震减灾科普纳入科普中国服务云、科普中国e站等。

  (3)地震灾害风险防治技术服务

  针对不同区域的地震灾害风险特征和场地工程地震反应特性,组织研发适宜于各类建筑结构的减震消能和隔震装置并推广应用,提高建设工程抗震效能,同时降低抗震成本。研发和推广基于性态的抗震新技术和以碳纤维、纳米材料等绿色抗震新材料,科学、经济、高效地服务于新建建构筑的抗震设防和已有建筑的抗震加固。开展重要工程和设施全生命周期的地震安全检测和健康诊断,提出风险预警解决方案,为安全运行提供保障。为地震安全民居提供抗震设防标准确定、设计图纸绘制、工匠培训、施工指导和维护保养等技术服务。

  (4)地震灾害风险信息服务

  依托地震灾害风险防治管理信息系统,产出多样化地震灾害风险服务产品;开展地震灾害风险预评估和震后灾情快速评估,实时更新地震灾情。提供地震应急处置智能辅助决策,产出地震灾害应急“一张图”服务系列产品;开展地震灾害情景构建,产出多种地震输入条件下城市、城市群、重大生命线系统的地震灾害动态情景信息产品;提供区域抗震能力评估信息,支撑基层地震灾害风险防治工作;提供地震灾害风险治理信息化辅助决策,支撑地震灾害风险防治工作;产出房屋设施加固改造信息服务产品,服务全国各地区的既有建筑和基础设施加固改造工作。

  (5)地震巨灾保险咨询服务

  基于地震灾害风险调查和评估的业务成果,为保险公司和社会公众提供地震灾害风险信息,研发为地震巨灾保险服务的地震风险模型,给出不同地区、不同工程未来潜在地震灾害损失的量化结果,为分区分类的地震巨灾保险费率厘定提供精算基础。开展震后承保体灾害损失评估,为地震巨灾保险理赔,特别是紧急救援阶段实施保险赔偿提供地震灾害风险专业服务。

  (三)构建地震灾害风险防治任务新格局

  对照新的业务体系运行需求,重新界定省市县防震减灾主管机构和局直属单位有关地震灾害风险防治工作任务,强化形成省、市县防震减灾主管机构和局直属单位统筹协调、分工明确的地震灾害风险防治任务格局,并要充分鼓励和调动行业部门相关机构积极支持和参与,同时广泛动员和吸收高校和科研机构开展相关科学研究和技术研发。

  1.直属单位主要任务

  厘清地震灾害风险防治相关单位的任务职能,形成“国家队”、“正规军”、直属单位共同参与的新格局。

  全力打造“国家队”。中国地震灾害防御中心制定地震灾害风险防治和抗震设防标准、规范规程,组织开展地震灾害风险调查、地震活动断层探察、地震灾害风险评估、应急避难场所规划和恢复重建规划预案,组织实施地震易发区房屋设施加固,承担地震风险区划,组织开展灾后震害损失评估,参与灾后恢复重建规划和建设,建立地震活动断层数据中心和测年中心,开展地震风险咨询服务,并在地震灾害风险防治业务方面发挥指导作用,成为名副其实的“国家队”。

  充分发挥“正规军”作用。地球物理勘探中心承担地震活动断层野外探测、工程地质勘查、深浅部人工地震勘探,野外探测基础设施和装备建设,开展探测数据处理分析。发展研究中心承担地震灾害风险防治战略研究、政策研究、规划编制和防震减灾科学普及。工程力学研究所承担地震工程理论研究和抗震技术研发,开展建设工程抗震设计研究与成果转化,制定建构筑物抗震加固规范,地震灾害风险防治相关领域设备、装置、基础设施研发,开展地震灾害风险评估科学研究和技术研发,实施韧性城乡科技创新工程,开展地震灾害风险研究和咨询服务。

  构建直属单位共同参与的新格局。其他业务直属单位充分利用业务、人才和基础设施等资源优势,为地震灾害风险防治提供相应的业务支持。地球物理研究所、地质研究所、地壳应力研究所、地震预测研究所和区域研究所等要积极攻关开展地震灾害风险防治领域科学研究和技术研发,建设相关基础实验设施,培养和储备相关科技人才。防灾科技学院要创建地震灾害风险防治学科,培养本科和研究生等该领域专业基础人才,并成为专业培训基地。

  2.省级地震局主要任务

  在中国地震局和省级政府领导下,负责辖区内地震灾害风险防治相关工作,统一设立省级“地震灾害风险防治中心”的二级独立业务机构。承担地震灾害风险防治战略研究、政策研究和规划编制;承担地震灾害风险普查、地震活动断层探察和地震灾害风险评估;负责地震灾害风险区划和抗震设防监管;实施韧性城乡建设,组织实施地震易发区房屋设施加固,开展应急避难场所规划、恢复重建规划预案和防震减灾科学普及,承担灾后震害损失评估,参与灾后恢复重建规划和建设,开展地震灾害风险防治咨询服务,鼓励开展地震灾害风险防治应用研究和成果转化。

  3.市县级防震减灾主管机构任务

  市县防震减灾主管机构作为基层工作部门,在省级地震局指导和本级政府领导下,根据地震背景、经济社会发展水平和自身能力等当地实际,量身定做具有区域特色的防治方案,提高地震灾害风险防治能力,做好辖区地震灾害风险调查、评估、治理、服务各项工作。

  4.国家相关机构和单位作用

  开放汇集相关行业机构、科研院所和高校,成为地震灾害风险防治业务支撑不可或缺的一部分,补齐本领域创新发展的科技短板。吸引相关行业部门和机构积极参与,利用行业优势,承担科技工作,参与地震灾害防治重大工程。与中国科学院和北京大学、清华大学、中国科技大学、天津大学、吉林大学、中国地质大学等相关高校和科研机构建立合作,鼓励和支持在本校建立相关学科,在科技创新、人才培养、国家重点实验室等方面开展全面合作,广泛应用D-InSAR、radar、航空遥感、专用卫星、超算模拟等高新技术,研究开发地震灾害防治新理论、新方法、新技术,积极参与地震科技创新工程,增强地震灾害风险防治领域科技创新能力。

  (四)实现地震灾害风险防治重点突破

  地震灾害风险防治体制改革已经进入关键时期,改革越是艰难,越要把稳方向、全力攻坚、精准务实,直击问题要害,同时动员基层和群众积极参与,通过核心领域和关键环节的重点突破,打破传统瓶颈,解决改革主要矛盾。

  1.推进地震安全性评价国家改革落地

  国务院“放管服”改革中的地震安全性评价行政审批制度改革已历时两年半,国发〔2015〕58号文取消地震安全性评价行政审批中介服务,国发〔2016〕29号文将地震安全性评价纳入强制性评估,但至今国家未出台可操作的监管文件,属于悬空状态。地震部门需全力协助推进地震安全性评价国家改革新制度的确定。

  按照“谁审批谁负责、谁管理谁负责、谁建设谁负责”的原则,构建建设工程“建设单位负责、工程行业管理、地震部门监管、社会公众监督”的强制性评估管理体系。转换重大工程地震风险评估与抗震设防要求监管方式,按照“多规合一”“一张蓝图”要求,将重大工程地震风险评估纳入与工程建设项目审批流程并行推进,按照承诺制、标准化、智能化、便利化要求,建立登记备案等服务工作流程,确保重大工程地震风险评估在工程设计前完成。

  加强事中事后监管,完善监管体系,修订监管制度,规范监管模式,建立以“双随机、一公开”监管为基本手段,以重点监管为补充,以信用监管为基础的新型监管机制。利用“互联网+监管”方式,加强信用体系建设和信用信息共享,构建“一处失信、处处受限”的联合惩戒机制,强化社会监督。实行重大工程地震安全事件责任追究制度,确保所有新建、改建、扩建和加固工程达到抗震设防要求。

  2.推进抗震设计规范与抗震设防要求有效衔接

  目前国家依法出台的抗震设防标准中,住建、交通、能源、水利等行业部门各自出台的抗震设计规范和地震部门出台的抗震设防要求存在部分重叠和矛盾,部门间通力合作将两者有效衔接是抗震设防改革的关键第一步。强化与住建等行业主管部门合作,落实建设工程地震安全行业监管责任,推动《核电厂抗震设计规范》《铁路工程抗震设计规范》《电力设施抗震设计规范》《油气输送管道线路工程抗震设计规范》等重大建设工程的强制性标准,与根据重大工程地震风险评估结果所确定的抗震设防要求相衔接;推动《建筑抗震设计规范》《构筑物抗震设计规范》等一般工业及民用建设工程强制性标准,与GB18306《中国地震动参数区划图》规定的所有要素相衔接,在抗震设计方法和措施中满足抗震设防要求。

  3.开展调查排查,掌握地震灾害风险底数

  实施地震灾害风险调查和重点隐患排查工程,建立地震灾害风险核心数据库。收集全国大陆与相关海域区域地质、地震、地球物理、场地条件等基础资料,开展典型城市与西部区域活动断层探测,摸清我国地震危险源分布;开展全国房屋设施抗震性能普查和城乡建筑与基础设施调查,摸清我国地震承灾体基本现状。开展全国不同概率水准的地震危险性分析和地震灾害风险评估,编制中国大陆与相关海域区域地震动参数区划图,以及多尺度、分精度地震灾害风险图和地震灾害防治区划图,摸清全国地震灾害风险隐患。在雄安新区开展地震灾害风险管理示范建设,实现地震灾害风险信息管理与服务,为全国推广奠定基础。

  依托工程实施,全面落实行业部门和地方政府在地震灾害风险调查和隐患排查工作中的主体责任,着力构建长效工作机制,建立健全相关的政策体系、技术体系和标准体系,统筹行动规划;强化协同联动和信息共享,共建地震风险信息管理与服务平台,动态更新风险调查和治理信息;按照突出重点、分步实施的原则,分层级、分区域、分行业、分阶段开展地震灾害风险调查和重点隐患排查,为科学精准的地震灾害风险防治提供依据。

  4.实施加固工程,提升抗震设防能力

  实施地震易发区房屋设施加固工程,以地震灾害风险调查和重点隐患排查为基础,对GB18306-2015《中国地震动参数区划图》设防烈度7度及以上高烈度区内居民小区、大中小学校、医院、农村民居、以及重要交通生命线、电力和电信网络、水库大坝、危化品厂库、重要军事设施进行抗震鉴定和加固,科学规划并建设应急避难场所,同时做好新建住宅和公共设施科学设计。力争用3年左右时间,全面提升地震易发区房屋设施抗震能力,大幅消减地震灾害风险隐患。

  统筹协调中央、地方、行业企业各类房屋设施加固改造管理机制和投入渠道,建立健全地震易发区房屋设施加固的政策体系、技术体系和标准体系,明确总体规划、工程建设、标准规范、技术服务、抗震新技术应用、示范带动、政策扶持等方面措施要求,形成完备的支撑体系,在试点建设、地震灾害调查和重点隐患排查工作基础上,建立可复制的可推广房屋设施抗震设防管理新经验和新范式,全面推进地震易发区房屋设施加固工程。

  五、加强组织保障

  统一思想认识。地震部门广大干部职工应切实转变观念,将思想和行动统一到中国地震局党组关于地震灾害风险防治体制改革的决策部署上来,牢固树立地震灾害风险管理理念,不断强化改革创新意识,准确把握地震灾害风险防治内涵定位,全力落实改革发展要求。

  加强组织领导。各单位党组(党委)要落实推进地震灾害风险防治体制改革的主体责任,加强组织领导,创新体制机制,细化任务举措,及时研究解决改革进程中遇到的问题,推进改革部署要求落到实处。

  强化宣传引导。各单位要加大改革宣传引导力度,提升广大干部职工对改革的认同感和获得感,充分调动群众的积极性和创造性,推进形成改革良好氛围。建立推进改革的激励机制和容错机制,鼓励先行先试、大胆创新。抓好基层改革试点,真正体现“谁先改革、谁受益”。

  加强科技创新和人才支撑。全面推进开放合作和协同创新,借力地震科技创新工程,加强地震灾害风险防治学科建设,强化基础理论研究和关键技术研发,推广应用卫星、航空遥感、雷达技术等高新技术应用,着力解决地震灾害风险防治领域重大关键科学问题和技术难题,推动成果转化应用。依托地震科技英才计划、地震队伍素质提升计划,培养打造高素质、专业化地震灾害风险防治人才队伍。

  强化监督考评。建立监督检查机制,加强重大改革决策部署的督察督办,把监督检查贯穿至地震灾害风险防治体制改革全过程和各环节。建立考评机制,将改革任务完成情况作为领导班子、单位主要负责人年度、任期考核评价的重要依据。建立健全改革工作动态评估和反馈机制,持续优化完善改革措施。

图解《地震灾害风险防治体制改革顶层设计方案》

文章点击量:

扫一扫在手机打开本页