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东日本9.0级大地震推动日本防灾理念重大变革

发布时间:2021-03-11 18:03:40 来源:中国地震局公共服务司(法规司)
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  今年3月11日是东日本9.0级大地震十周年。地震造成了日本战后最大的人员伤亡和前所未有的经济损失,造成日本经济发展的持续倒退,对日本社会造成了巨大的阴影。特大地震灾难的发生及影响远远超越了现有的许多科学认知。笔者震后曾两次深入地震灾区调研,目睹了大地震造成的满目疮痍,感受了大地震对日本社会的冲击和影响。十年来与很多日本地震学者、社会学者、防灾专家、政府防灾官员就东日本大地震及其日本防灾理念的变化进行了深入的交流和探讨,得知日本各界对这次地震灾难进行了非常深刻的反思。日本各界的共识是,阪神地震打破了日本的建筑抗震神话,而东日本9.0级大地震打破了日本防灾神话,为减少重大自然灾害对生命财产、社会经济的巨大威胁,必须聚焦极端事件,必须采取举国行动,加强国土的灾害韧性。而这些认识也深刻影响了国际社会的防灾理念与行动,包括联合国仙台减轻灾害风险框架和2030年可持续发展目标的制定。国际社会明确了聚焦巨灾风险、应对极端事件和强化社会经济韧性的必要性。

  东日本9.0级大地震是日本地震观测史上最大级别的地震事件。这次地震发生之前,科学界对这一地区地震预测的最大级别是8.3级,没有明确超过这一级别事件发生的可能性,没有任何针对小概率事件(极端事件)的防范措施。根据这一地震震级推算,这一地区发生地震海啸的高度约为6米左右。将6米海啸作为防御对象,防波堤修到10米高,似乎是非常安全。正是基于这种认识,使得防波堤后聚集了大量人口,产生巨灾风险高暴露。东日本9.0级大地震形成的海啸远远超过10米的防波堤,造成了前所未有的巨大灾难。缺乏对极端事件的科学认知和防范措施,是这次大地震带来的惨痛教训。

  东日本9.0级大地震对日本的产业造成了巨大破坏。由于产业链灾害传播效应,全日本乃至全球产业都遭受了巨大损失。据日本东京商工会议所调查,日本因震灾而受到影响的企业高达92.7%,特别是半导体企业和汽车企业。震后2到3个月时间内,日本汽车产量减少了一半。东日本9.0级大地震对日本经济的影响远远超过了2008年全球经济危机中日本的经济损失。地震造成的直接损失高达17万亿日元,占日本GDP的3.4%。造成巨大经济损失的重要原因除东日本沿海地区企业建筑设备破坏及基础设施破坏外,更重要的是产业链的断裂,并且这种损失持续了相当长的时间。2019年日本学者的研究表明,东日本9.0级大地震后日本产业后续经济损失是企业厂房、设备等物理损失的100倍。产业及产业链缺乏应对极端事件和巨灾的能力,导致巨大经济损失,也是东日本9.0级大地震的惨痛教训之一。

  造成这次大地震损失巨大,长时期难以恢复的重要原因是地震海啸对基础设施的严重破坏。地震海啸摧毁了大量的交通设施、通讯设施,导致全日本社会的紊乱。地震对日本的电力供应产生了灾难性的破坏。震后东京电力辖区包括核电、火电和水电在内的41座发电站停止发电,发电量降为装机容量的30%。东北电力辖区包括核电、地热和火电在内的17座发电站停止发电,发电量降为装机容量的55%。日本关东及东北地区大面积停电。尽管178小时后电力逐步恢复,但供电量长时期得不到保障,不得不采取限电措施,居民生活和企业生产受到严重影响。基础设施破坏导致巨大损失与灾难的惨痛教训,使得日本各界高度关注巨灾中基础设施脆弱性问题。

  这次大地震还暴露出老龄化社会的灾害脆弱性。震后统计,地震造成60岁以上老年人死亡超过7241人,占总死亡人数的比例超过55%,是其它年龄组别的3倍以上。这种情况与阪神地震时的情况非常类似。老龄化社会的巨灾脆弱性是社会发展面临的巨大挑战。

  东日本9.0级大地震对日本政界、科学界、思想界的冲击丝毫不亚于1755年里斯本地震海啸对欧洲思想界和宗教界的冲击。震后日本中央防灾会议提出要用规划、设防、应急备灾与防灾教育等综合措施防范千年一遇海啸等极端灾害事件的建议,并落实到灾后重建工作中。日本政府提出了防灾4.0的概念。2013年日本国会通过“国土强韧性基本法”。2014年6月日本政府颁布并开始实施“国家强韧性基本计划”。日本政府设立了“国土强韧性推进组”,确定了国土强韧性实施方案,并负责协调都道府县市町村及社会组织的规划和行动方案制定。各级政府、企业及民间均加大了对国土强韧性的资金投入。国土强韧性计划的实施是日本防灾理念重大变革的体现。

  所谓国土强韧性,是指即使在极端自然事件(大地震、强台风、暴雨、洪水、海啸和大规模滑坡等)发生的情况下,国土、经济、地区社会不会遭受致命损失并能迅速恢复。国土强韧性的4个基本目标是:1.极端自然事件不造成大的生命损失;2.确保社会经济功能不受大的损失;3.公私财产不遭受重大损失;4.灾后能够迅速恢复。8个推进目标为:1.即使发生大规模自然灾害,也能最大限度地保护人的生命;2.确保具备在大规模自然灾害发生后立即迅速开展救援、急救、医疗活动等工作的能力;3.在发生大规模自然灾害后确保必要的行政职能;4.在发生大规模自然灾害后确保必要的信息和通信功能;5.即使在大规模自然灾害发生后,也能确保经济活动(包括供应链)功能;6.确保生活和经济活动所需的最低电力、燃气、水和污水处理、燃料、交通网络保障能力等,并在发生大规模自然灾害后能早期恢复这些设施;7.不发生不可控的次生灾害;8.创造即使在大规模自然灾害发生后也能迅速重建和恢复当地社区和经济的条件。针对4个基本目标和8个推进目标,根据各地的实际情况,确定极端自然事件威胁,明确可能出现的最不利的灾害情景。针对这些最不利的灾害情景,对建筑环境、基础设施和社会经济系统进行易损性评估,找出导致最不利灾害情况发生的主要因素(风险源)并进行全面治理。在推进国土强韧性计划的过程中,逐步形成了各级政府、企业和社区共治,自助、互助和公助相结合,软硬措施兼顾,加强风险沟通与弱势群体扶助等一系列新的措施。特别是在国土强韧性计划推进过程中,日本中央政府非常重视企业与政府部门连续性计划制定与实施,以确保大灾之后行政功能和社会经济活动不遭受重大影响。

  东日本9.0级大地震对全球的影响是长期的。随着全球化、城市化和社会经济的发展,特大地震等极端自然事件风险急剧增加,并日益呈现出系统性、复杂性、非线性和高度不确定性等特点,对社会经济发展具有颠覆性的威胁。我国是全球重大自然灾害风险最高的国家之一。站在“两个一百年”的时间交汇点上,深刻认识东日本9.0级大地震的教训,密切关注日本和国际上防灾减灾救灾理念变革和重大行动,对加速我国重大自然灾害防治行动,防控重大地震风险,保障国家社会经济安全可持续发展,具有十分重要的意义。

  (作者:高孟潭 中国地震学会科学普及工作委员会主任、中国地震局地球物理研究所研究员)

(责任编辑:尚立坚)

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