依法行政  依法履职

推进《防震减灾法》全面贯彻实施

——在《防震减灾法》培训班上的讲话

刘玉辰

同志们：

在全国人大、国务院的高度重视下，在有关部门的大力支持下，在全局系统的共同努力下，去年底圆满完成了《防震减灾法》的修订工作。立法难，修法更难，《防震减灾法》的修订来之不易。法律的生命在于执行。如何将《防震减灾法》宣传好、贯彻好、实施好，是当前和今后一个时期全国地震系统一项重要的任务。此次举办《防震减灾法》培训班，既是对各单位领导和负责人的一次系统培训，也是一次全面动员，目的是推进《防震减灾法》的全面贯彻实施。下面，我讲几点意见。

一、科学减灾，依法推进防震减灾工作取得可喜进展

《防震减灾法》发布实施10年来，我国经济社会发生了重大变化，我国防震减灾事业也取得了重大进展。法律的发布实施，为保护人民生命财产安全、为保障经济建设的顺利进行、为促进防震减灾与经济建设的协调发展、为推进防震减灾工作的开展，发挥了重要的作用。我国防震减灾事业迈入了依法发展的道路，主要体现在以下几个方面：

（一）各级政府越来越重视

《防震减灾法》规定了各级政府加强防震减灾工作领导的职能。该法实施后，国务院成立了抗震救灾指挥部，中国地震局负责指挥部的具体工作，建立健全了国务院防震减灾联席会议制度，每年初由副总理主持召开联席会议，部署年度工作。各级地方人民政府也通过成立指挥部、领导小组等形式，加强对防震减灾工作的统一领导和指挥协调。各级政府坚持经济建设同减灾一起抓，依法将防震减灾纳入经济社会发展计划。各级政府对防震减灾的投入不断增加。国务院于2000年、2004年召开全国防震减灾工作会议，2006年专门召开农村民居防震保安工作会议，2007年召开了全国地震科学技术大会，研究部署防震减灾工作。党中央、国务院领导非常关注防震减灾工作，经常做出批示，地震发生后亲临灾区指导抗震救灾工作，与灾民共度难关。

（二）部门协作越来越密切

《防震减灾法》对政府相关部门各负其责、密切配合，共同做好防震减灾工作做出了规定。中国地震局依法会同国务院相关部委编制了《国家防震减灾规划》，为了推进规划的实施，进一步会同有关部门编制了《防震减灾2020年奋斗目标实施方案》，各省（区、市）也制定了规划，防震减灾走上了依规划发展的道路。会同相关部门编制了《国家地震应急预案》，震时组织预案的实施，平时共同开展应急工作督促检查。会同军队等部门组建了首支国家地震灾害救援队，各地方依靠公安消防等部门组建了当地的紧急救援队伍。联合相关部门开展综合地震应急演练，提高地震响应能力。会同建设部门等实施农村民居地震安全工程，会同国土资源、公安等部门依法实施地震监测设施和观测环境保护，会同建设和其他产业部门依法加强对建设工程抗震设防的监管，会同宣传、教育等部门开展防震减灾知识普及，等等。部门之间的沟通越来越频繁，协作越来越密切，合力越来越强。军地之间、部门之间、部门地方之间协调联动机制逐步健全。

（三）社会管理越来越规范

《防震减灾法》规定了各级政府地震工作部门以及相关部门防震减灾工作的社会管理职能。法律实施以来，各级地震工作部门坚持依法行政、依法履职，依法进行地震监测预报、地震灾害预防、地震应急救援和震后恢复重建相关工作的管理。近年来，全国实施行政许可事项20,000多件，对违法行为实施立案调查1,000余件。通过严格管理和行政执法，地震监测设施和地震观测环境受到破坏的现象得到一定程度的好转，建设工程地震安全性评价和抗震设防管理更加规范。通过人大、政府或者会同政府相关部门开展执法检查、行政检查、专项检查，推进防震减灾法律法规的实施，强化社会管理，促进各项工作。

（四）公共服务越来越完善

依据《防震减灾法》规定的职能，各级地震工作部门完善公共产品、推进公共服务，服务领域越来越广、服务质量越来越高。一是，为城市发展服务。对上海、武汉等60余个城市进行了地震小区划，对北京、上海等20余个大中城市开展了活断层探测，为城市规划、国土利用提供基础依据。二是，为农村发展服务。启动了农村民居地震安全工程，编制体现民俗民情、经济适用、科学合理的设计图纸，开展农民工匠培训，免费为广大农民建房提供服务。新疆、云南已经全面展开，全国已经建成示范区 3000 多个，200多万户农村群众住上了抗震新居。三是，为工程建设服务。编制全国地震区划图，为一般工业与民用建筑提供了抗震设防依据。通过开展地震安全性评价，为长江三峡、青藏铁路、西气东输、南水北调、2008年奥运会场馆等1000余项国家重大建设工程，提出了科学合理的抗震设防要求。四是，为社会稳定服务。进行重大政治活动、经济活动等重点时段震情强化跟踪。与北京市等地方政府和奥组委建立了地震安全保障机制，开展奥运会地震安全保障工作。五是，为国防安全服务。运用先进的监测手段，多次成功地处置了核侦察任务。地磁、地壳应力观测等广泛应用于国防安全。六是，为国家外交服务。中国国际紧急救援队先后赴阿尔及利亚、伊朗、印度尼西亚、巴基斯坦等国，成功实施了 7 次国际人道主义紧急救援，受到国际社会的广泛赞誉，树立了大国形象。我们为阿尔及利亚、印尼、巴基斯坦、缅甸、秘鲁、智利、乌兹别克斯坦等国援建了地震监测台网，产生了积极的国际影响。

（五）社会参与越来越广泛

各级地震部门积极推进防震减灾知识“进机关、进学校、进企业、进社区、进农村”。利用各种时机、采取各种形式，拓展知识宣传的广度和深度，长期不懈地开展防震减灾知识宣传普及活动。近年来，编写各种防震减灾知识读物、专题片100余种，各地向群众发放科普宣传品数千万份。全国建立了40个国家级地震科普教育基地，省、市、县建立了当地的教育基地400余个。长期开展的一系列宣传活动，普及了防震减灾知识、增强了防震减灾意识、提高了自救互救能力，逐步形成了全社会广泛参与的良好局面。

（六）科技支撑越来越有力

制定了《地震科学技术发展规划》。国家对防震减灾科技投入不断加大，初步构建了集观测、实验、研发为一体的地震科技创新平台。我国利用空间技术监测和研究地壳运动的科技水平已经进入国际先进行列。一大批优秀地震科技成果获得国家自然科学奖、技术发明奖和科技进步奖。我国自行研制开发的宽频带数字化地震仪，不仅广泛应用于我国地震台网建设，还出口到澳大利亚、日本以及中亚、东盟、南美的十多个国家和地区。实施了《中国地壳运动观测网络》、《中国数字地震观测网络项目》等重大工程。积极加强国际领域的地震科技合作，与联合国及 50 多个国家和地区建立了密切联系，促进了我国地震科技进步。

二、群策群力，顺利完成《防震减灾法》的修订工作

随着经济社会和防震减灾事业发展，《防震减灾法》在实施过程中面临着一些新情况、新问题。一方面，防震减灾工作不断积累了一些新的成功经验：各级防震减灾规划相继发布实施，农村民居抗震设防工作逐步推进，地震应急预案体系不断健全，地震紧急救援工作取得重大突破。另一方面，随着经济社会的发展，相同单位国土面积上的经济总量越来越大，人口密度越来越高，一些法律制度在实施过程中存在一些不适应的地方：防震减灾的政府管理职能需要强化，政府相关部门的管理职责需要明确，抗震设防管理措施需要加强，防震减灾知识宣传教育有待深入，地震分级响应和紧急应急措施需要完善，地震灾后过渡性安置和恢复重建需要规范，防震减灾活动中的违法行为的责任追究力度需要加大。修订《防震减灾法》主要基于以上两个方面的考虑。《防震减灾法》修订是中国地震局党组学习实践科学发展观，总结新经验，研究新形势，谋求新发展，致力推进的一项重要工作。《防震减灾法》的修订工作从启动到完成历时４年，在中国地震局起草、国务院审议、全国人大常委会审议期间，反复开展专题研究、立法调研、征求意见、部门协调、专家论证，对法律修订案进行了数十次修改完善，直至全国人大常委会二审过后，根据委员们的意见综合研究定稿，法律修订经历了艰苦复杂的工作过程。

《防震减灾法》修订，坚持以人为本、科学减灾的指导思想，坚持突出重点、全面防御的发展战略，坚持以预防为主、防御与救助相结合的工作方针，坚持防震减灾服务经济社会发展、适应经济社会发展的根本要求。体现了以科学发展观统领防震减灾工作的总体要求，体现了党中央、国务院对防震减灾工作的一系列指示精神，体现了国务院各部门、各级地方政府、专家和社会公众的意见，体现了抗震救灾工作实际和地震灾区百姓的意愿，体现了近年来防震减灾工作的实践经验，体现了所有参与法律修订和审议工作的全国人大常委会委员、政府相关部门和专家的共同智慧。法律修订案强化了政府职能、强化了部门职责、强化了社会参与、强化了条件保障、强化了科技支撑、强化了法律责任，必将为促进我国防震减灾事业发展提供更加有力的制度保障。

这次《防震减灾法》修订，是为适应经济社会和防震减灾事业发展需要，对法律制度进行全面的修改、完善。法律修订案在保留原法总体结构的基础上，新增加了2章：一是，防震减灾规划，二是监督管理。原法共48条，修订后为93条，新增加条文45条。对原法律40余条进行了修改、完善，仅个别条款未做修改。经梳理，《防震减灾法》确立的主要法律制度有32项，其中：新建的法律制度有11项，完善的法律制度有16项，未作实质修改的法律制度有5项。《防震减灾法》对政府、地震部门和其他相关部门的管理职能进行了全面的规定，其中赋予政府的职能２８项，赋予地震部门的职能２６项，赋予相关部门的职能２２项。修订后的《防震减灾法》与原法相比，结构更加合理、内容更加全面、制度更加完善。

三、依法履职，推进《防震减灾法》的全面贯彻实施

为了全面推进《防震减灾法》的贯彻实施，中国地震局会同国家发展改革委员会、建设部、民政部、卫生部、公安部下发了关于贯彻实施《防震减灾法》的通知，中国地震局下了关于贯彻实施《防震减灾法》的意见，震害防御司（法规司）对《防震减灾法》的基本法律制度和法定职能进行全面的梳理，便于各单位全面掌握《防震减灾法》的内容。中国地震局将于本月下旬会同国务院有关部门召开全国宣传贯彻《防震减灾法》电视电话会议，还将会同全国人大有关部门举办贯彻实施《防震减灾法》座谈会。各单位要高度重视《防震减灾》的贯彻实施工作，切实将各项工作抓好、抓实、抓出成效。

（一）认真学习，全面掌握防震减灾法律制度

防震减灾法对地震监测预报、地震灾害预防、地震应急救援、地震灾后过渡性安置和恢复重建等各环节的工作进行了全面的规定。为了加强对防震减灾工作的管理，防震减灾法对在政府统一领导下政府相关部门共同做好防震减灾工作的要求进行了规定，并对各相关部门在防震减灾工作的具体管理职责进行了明确规定。按照《防震减灾法》的规定，地震工作主管部门是该法主要的执法主体，在推进法律的贯彻实施工作中肩负着重要的责任。各单位要对学习、宣传、贯彻防震减灾法作出具体部署，狠抓落实。要广泛利用各种舆论宣传工具宣传这部法律，切实让全社会了解这部法律。要加强对各级地震工作部门领导和工作人员的培训，准确理解、熟练掌握防震减灾法的各项法律制度。各单位的法制工作机构要组织开展好本单位的学习、宣传、培训工作。

（二）强化措施，全面推进《防震减灾法》的贯彻实施

全面推进《防震减灾法》的贯彻实施，要着重做好以下六个方面的工作：

１．完善配套法规规章

这次《防震减灾法》修订，增加了一系列新的法律制度，并对一系列已有法律制度进行了修改、补充、完善，修订或者制定相关配套的法规、规章，是今后一个时期防震减灾立法工作的重要任务，要重点抓好以下几个方面的工作：一是，根据《防震减灾法》新规定和新形势的要求，积极推进《破坏性地震应急条例》修订和其他配套行政法规的制定工作；二是，各省、自治区、直辖市地震局，要按照《防震减灾法》的规定，根据当地经济社会和防震减灾工作实际，推进防震减灾地方法规的修订工作。少数尚未制定防震减灾地方法规的地区，应当抓住有利时机、采取有力措施，推进地方立法工作。地方立法要有地方特色，要有可操作性，要将法律赋予政府的职能尽可能落实到部门，要强化落实法律制度的措施。三是，对近年来新发展起来的一些工作，比如地震紧急救援、农村民居抗震设防、活动断层探测管理等，要加强立法研究，条件成熟的可以先行推进地方法规和政府规章的制定。各地根据实际情况，对一些实施时间较长、具有丰富实践经验的政府规章，逐步上升为地方法规；四是，继续加强地震标准的制定与实施工作，规范防震减灾技术活动，为法律法规的实施提供有力支撑。立法工作要坚持立、改、废并举，要及时对规章、规范性文件进行清理，保证规章制度的稳定性、连续性、时效性。

２．推进法制宣传教育

各级地震工作主管部门要将《防震减灾法》的宣传教育工作纳入“五五”普法的重点内容，特别是2009年要布好局、开好头。开展《防震减灾法》的宣传教育工作，要坚持防震减灾方针政策宣传与法制宣传相结合、坚持法制宣传与科普宣传相结合、坚持社会公众宣传与重点对象宣传相结合、坚持集中宣传与经常性宣传相结合。要创新法制宣传的形式，拓展法制宣传的渠道，讲究法制宣传的质量。各地要通过开展《防震减灾法》宣传教育主题活动，积极推进防震减灾法律知识进机关、进学校、进企业、进社区、进乡村，切实将《防震减灾法》宣传贯彻到社会的方方面面，努力提高全社会的防震减灾法制意识，为动员全社会依法参与防震减灾活动营造良好的氛围。

３．加大行政执法力度

各级地震部门要抓住重点、突破难点，总结经验、以点带面，敢于执法、善于执法，依据《防震减灾法》的规定，大力推进行政执法工作。第一，要做到依法执法。开展行政执法活动必须依法进行，坚持实体合法、程序合法。要健全地震行政执法的规章制度，执法人员必须依法取得执法资格，不执法犯法，做到事实清楚、定性准确、执行得当，杜绝不依法执法、执法过当的行为。第二，要做到敢于执法。行政执法权，是《防震减灾法》赋予地震工作主管部门的神圣权力。发现违法行为，必须及时查处，不能不闻不问，或听之任之。地方各级地震工作主管部门要根据国务院和当地政府的要求，建立执法责任制，将执法工作的责任层层落实，落实到具体的管理部门，落实到基层，落实到人。第三，要做到善于执法。执法的过程，就是依法进行防震减灾社会管理的过程。开展地震行政执法工作要循序渐进，坚持惩处与教育相结合，不能以罚代管。要探索与其他相关部门开展联合执法的途径，提高执法工作效率。要针对执法工作中的难点，开展专项检查和执法活动，抓好典型案例，提高执法工作的社会显示度。

４．强化法制监督检查

监督是法制工作的重要环节，推进《防震减灾法》的全面贯彻实施，必须强化监督。各级地震工作主管部门要自觉接受同级人大的监督和指导，积极向人大汇报工作，听取人大的意见。要健全防震减灾法制监督机制，上级部门要加强对下级部门的监督检查，各级地震工作主管部门的法制工作机构，要对同级有关部门贯彻实施《防震减灾法》的情况进行监督。要积极争取人大、政府开展《防震减灾法》执法检查和行政检查活动，推进法律制度的落实。各级地震工作主管部门及其工作人员，要自觉接受社会的监督，保证行政权力的正确行使。要依法开展地震行政复议工作，既要保障正确执法行为的实施，又要对乱执法、执法过当等错误行为及时予以纠正。

５．提高社会管理水平

防震减灾要面向社会，必须强化社会管理。依据《防震减灾法》的规定，开展防震减灾社会管理工作，就是依法动员和规范全社会积极参与防震减灾活动，形成全社会共同抵御地震灾害的局面。各级地震工作主管部门在管理防震减灾工作过程中，必须真正树立以震情为中心的观念，必须始终坚持全面防御的道路，必须切实致力于“防震”、落脚于“减灾”，各领域、各环节、各层面的工作都必须如此。要依据《防震减灾法》的规定，建立科学的工作运行机制，提高应对地震灾害的能力；要规范行政行为、提高行政效率，创新管理方式、降低管理成本；要研究进行社会管理的有效措施，实施行政检查、行政许可、行政处罚、行政强制，工作内容不同、性质不同，工作方式、工作方法也不同；要做到政、事分开，政、企分开，切实改变一些单位忙于事务、疏于管理，缺位、越位、错位并存的现象；要加强对行政行为的指导和监督，及时发现并纠正行政管理活动中的不良行为。

６．强化公共服务能力

地震工作主管部门的工作宗旨是保障全社会的地震安全，在地震监测预报、地震灾害预防、地震应急救援、震后恢复重建各个领域，我们的工作就是为政府提供决策服务、为社会提供公共服务。只有将工作成果转化为公共服务产品，服务于社会，与社会形成互动，全社会的防震减灾能力才能逐步提高，我们的工作才能取得真正的实效。为社会服务，是我们工作的出发点、立足点、着力点。要不断探索防震减灾服务于社会的途径，要不断促进工作成果向公共服务产品的转化，要不断提高公共服务产品的质量，要依据《防震减灾法》的规定，推进政务信息公开，增强地震部门履行防震减灾管理职能的社会透明度。

（三）明确责任，扎实推进法定职能全面正确的履行

《防震减灾法》赋予了各级地震工作主管部门管理防震减灾工作的职能，各单位必须依据法律的规定，对各自的管理职能进行全面的清理。要根据清理结果，制定推进法定职能履行的工作方案，将责任落实到具体的部门、落实到人。负责法定职能履行的各个工作部门，要制定具体的、可行的工作措施，有计划、有步骤地推进法定职能的履行。要建立目标岗位责任制，加强对法定职能履行的监督检查。

《防震减灾法》赋予各级人民政府管理防震减灾工作的职能，需要各级地震工作主管部门为政府当好参谋。凡是《防震减灾法》赋予地方人民政府的职能，在地方立法中，可以根据地方实际情况，将政府的职能明确规定到具体的政府工作部门。不能明确规定到具体政府工作部门的，地震工作主管部门要为政府履行管理职能制定方案，出谋划策，积极推进。在履行法定职能的过程中，要注重争取政府支持，要站在防震减灾服务于当地经济社会发展的角度，将防震减灾工作纳入经济社会发展的总盘，促进协调发展；要注重加强部门协调，一些由地震工作主管部门负责的工作，要争取相关部门的支持，一些由相关部门共同负责的工作，要建立协调配合机制，形成工作的全力；要注重社会广泛参与，推进法定职能的履行不能脱离社会，要从社会需求出发，满足社会对防震减灾的现实需要。

（四）培养队伍，努力提高防震减灾法制工作水平

推进《防震减灾法》全面贯彻实施，做好防震减灾法制各项工作，必须强化队伍建设。各省、自治区、直辖市地震局要统筹安排、创新模式，健全法制工作机构。加强法制人才引进与培养，建立一支政治强、作风硬、业务精的法制工作队伍。各单位招录新公务员，应当注重招收法律专业的高素质人才。各单位法制工作机构和工作人员，要站在防震减灾事业发展全局的角度，在重大事项的决策和管理中，发挥参谋、助手和法律顾问的作用。

地震系统全体工作人员要高度重视《防震减灾法》的学习。各级领导干部要做学法、懂法、遵法的模范。各单位要将《防震减灾法》纳入中心组学习的内容。各单位要通过举办培训班、讲座、座谈会的形式，在广大干部职工中深入开展《防震减灾法》学习活动。通过深入学习，不断增强法律意识，提高法律素养，形成依法行政、依法管理、依法办事的观念，善于运用法律手段管理防震减灾社会事务。

（五）健全机制，切实加强对法律贯彻实施工作的领导

推进《防震减灾法》的全面贯彻实施，关系防震减灾事业发展的全局。各级地震工作主管部门要充分认识贯彻实施《防震减灾法》的必要性、重要性，将法律的贯彻实施作为了一项全局性、经常性、长期性的工作，常抓不懈。要建立推进法律贯彻实施的领导机制，切实加强对法律贯彻实施工作的领导。要把贯彻实施《防震减灾法》作为工作重点，全面部署、周密安排、精心组织。要坚持一把手负责制，一级抓一级，逐级抓落实。要推进职能转变，将防震减灾各环节的工作统一到法律制度的框架上来。要按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，切实把依法行政贯穿于防震减灾管理工作之中。

各级地震工作主管部门要将推进《防震减灾法》的贯彻实施工作纳入预算，为制定配套法规规章、开展法律宣传教育、推进地震行政执法、进行法制监督检查等工作，提供必要的经费保障。

各级地震工作主管部门要及时对贯彻实施《防震减灾法》的情况进行总结，认真研究法律贯彻实施中存在的问题，积极主动向同级人民政府报告。省级以上地震工作主管部门要加强对市、县地震工作主管部门贯彻实施《防震减灾法》的指导，加强经验交流，形成取长补短、共同推进的良好局面。

同志们，《防震减灾法》的修订是全局系统群策群力的结果，法律的贯彻实施更加需要依靠全系统的共同努力。新修订的《防震减灾法》很快就要正式实施了，希望各单位以此为契机，在全国掀起学习、宣传《防震减灾法》的高潮，努力推进《防震减灾法》的全面贯彻实施，为促进我国防震减灾事业发展发挥积极的作用。